一、合法国有土地

合法国有土地是指具有合法用地手续的土地，包括已签订土地使用权出让合同的用地和已办理房地产权登记的用地。该类型用地有房地产权证书，权属清晰易辨，多为原特区内商业用地、旧工业用地。

二、城中村用地

城中村用地不是指平常生活中所说的房租便宜环境差的“城中村”所占用的土地，而是指深圳城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民和继受单位保留使用的非农建设用地的建成区域，或者根据申请人提供的材料可落实并核销非农建设用地、征地返还用地指标的用地。主要包括：

1、 原特区内（福田、罗湖、盐田、南山）划给农村集体股份公司的用地红线

1984年后，数十万外来务工人员涌入深圳特区，促使大量原村民使用集体土地建设私房出租。为规范原特区内原村民建设行为，减少违法占地，1986年6月27日,深圳市政府出台《关于进一步加强深圳特区内农村规划工作的通知》（深府办［1986］411号），对农村建设状况进行调查和清理，并由原市国土局按城市总体规划的要求，开展了农村合法建设用地控制线的划定工作，即原特区内划给农村集体股份公司的用地红线。

实践中特区内部分城中村所持有的“用地红线”为加盖国土部门红线图章的用地范围及坐标图，或者注明权属和界址点坐标的其他证明文件等。在城市更新项目土地、建筑物信息核查时，可在内部国土信息登记系统中进行查实和确认。

2、宝安、龙岗两区1993年和2004年以后划定的非农建设用地

非农建设用地，是指在深圳城市化进程中，集体土地转为国有土地后，政府为满足原农村集体经济组织继受单位生产生活需要，促进其经济可持续发展，根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（简称“深府[1993]283号文”）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（简称“深府[2004]102号文”）及其他规定在宝安、龙岗所划定的非农建设用地。

非农建设用地按照用地性质划分为工商用地、居民住宅用地和公共设施用地，划定标准为：按照各行政村在一九九三年一月一日公安部门登记的户数和常住人口数，工商用地100平方米/人；居住用地100平方米/户，建设面积不超过480平方米；公共设施用地200平方米/户。

非农建设用地参与城市更新各区均已出台管理暂行办法，需要按照规定的程序办理相关手续。特别提醒注意的是，开发商若与村股份公司合作城市更新项目，首先要核实村股份公司是否合法取得并持续拥有非农建设用地使用权，原核准的非农建设用地用途、面积等，最低也要保证合法用地比例达标。

3、 征地返还用地

征地返还用地，指根据有关法律法规和政策规定，政府征收原农村集体所有的土地后，为促进原农村集体经济组织可持续发展，返还给其的建设用地。包括已落实的征地返还用地以及依据相关文件确定以土地安置方式解决征地遗留问题而进行的土地安置。

深圳经济特区成立至1988年，征地多是以货币补偿为主。但由于土地开发价值提高和原村民可开发用地的日益减少，原村民越来越倾向于征地置换补偿。1989年，深圳市出台了《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，提出了深圳经济特区征地拆迁补偿办法，并首次提出，可根据土地被征用村庄的大小、征地数量，优先免地价划拨一块土地，供被征地单位兴建经营性的商业、服务楼宇，以发展生产。1993年7月广东省出台了《广东省征地管理规定》，提出“市、县国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地做出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的百分之十留出土地，由被征地单位按规定统一安排使用。”这些文件为征地返还用地提供了依据。

2000年到2002年，广东省、深圳市先后废止旧规出台新规，取消征地返还用地的补偿，明确补偿方式为货币补偿。2004年之后，征地补偿以处理历史遗留问题为主。2015年9月10日，深圳市出台《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》，2016年6月，深圳市规土委颁布实施《实施细则》，规定了“征地安置补偿，是指在征收原农村集体经济组织土地的过程中遗留下来的安置和补偿问题”。

三、旧屋村用地

旧屋村，是指市政府《关于发布〈深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法〉的通知》（深府[1993]283号）实施前已经形成且现状仍为原农村旧（祖）屋的集中居住区域。为旧屋村生活服务的礼堂、祠堂、农贸市场、公厕等公共服务设施在《通知》实施前已经建成的，纳入旧屋村范围。按照《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》等规定已办理房产证的私房在《通知》实施前已经建成的，可纳入旧屋村范围。根据《暂行措施》（十二）扩大旧屋村政策适用范围规定“福田、罗湖、盐田、南山等区在1992年6月18日市政府《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前已经形成

二、合法用地的重要性

（一）决定项目的生死

合法权属是城市更新项目计划立项的硬性条件，更新项目计划立项是具备价值和融资的前提条件，但许多更新项目因比例不足被拦在计划立项的大门外，开发商绞尽脑汁提升范围内的合法用地比例，力求跨过这道槛。

（二）与获批的规划权益面积紧密相关

合法用地比例越高，无偿移交的用地面积越少，可获批的规划权益面积就越多，项目的货值越高，如果是城中村用地的住宅项目，还可以核减保障房配建，获得更多可售商品房。

（三）节省应补缴地价

根据《深圳市地价测算规则》，合法用地类别为城中村用地所需要缴纳的地价最低，其次是旧屋村用地，一个规模为10万㎡的更新项目，不同权属类型的地价可能是几千万与十几个亿的差别。

三、提升合法用地比例的路径

（一）调整更新单元范围

合法用地比例是指城市更新单元拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例。故此，提高合法用地比例的方向有二：一是增加更新单元拆除范围内合法土地面积，二是降低拆除范围用地总面积。所以，当合法用地比例不足时，最简单直接的方式即是调整更新单元范围，扩大范围，将更多的合法土地纳入拆除范围；二是缩小范围，把违法用地剔除出更新范围。

（二）历史遗留违法建筑简易处理

深圳在几次农村城市化改造过程中遗留了大量的历史违法用地和违法建筑，前后出台了多个处理历史遗留违法建筑的政策，也就是我们俗称的“两规”、“三规”，符合政策规定的，补交罚款并办理相关手续后可以“转正”。拟申报更新且合法土地达到一定比例的，还可通过简易处理“轻松转正”。

（三）调入合法用地指标

1. 调入非农建设用地指标

在深圳农村城市化的过程中，原农村集体经济组织的土地被“统征”、“统转” 为国有，相对的，政府为了保障原农村集体经济组织生产生活需要，促进其可持续发展，亦通过征地返还、拆迁安置、非农划定等方式将一部分用地保留给农村集体经济组织合法使用。但是，由于种种原因，许多应当保留给村集体的土地并没有落实，导致村集体只空有指标配额，却没有真正获得土地进行建设。对于村集体享有的这一类非农建设用地、 征地返还用地指标，政府允许按一定方式核算后调入城市更新项目，视为合法用地。当前市场上有许多城市更新项目都是通过非农指标调入城市更新项目以突破合法用地比例门槛。在具体操作上，目前龙岗、坪山、大鹏、龙华等区均已规定了本辖区的非农建设用地管理办法，对于调入的程序、类型、核定的面积等作了详细规定。

2. 调入留用地指标

《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》规定：本项目范围内无法安排留用土地的，留用土地指标中的利益共享用地和合法用地可与本街道城市更新项目统筹处理，或直接落在本街道经济关系未理顺的已建成区并由原农村集体经济组织继受单位拆除重建。用地部分按照等土地面积核算，利益共享用地部分上浮50%。据此,开发商除了非农指标外，还可以与村集体组织协商将在利益统筹项目中获得的未落实的留用地指标调入更新项目中，以解决合法用地不足问题。但关于留用地指标具体如何与更新项目统筹处理，目前尚无具体细则规定，是否会参照非农指标调入更新项目的方式处理仍有待确定。

路径四：申请旧屋村认定

在城市更新项目中，五类合法用地分别为：国有已出让（划拨）用地、城中村用地(主要为非农建设用地、征地返还用地、原农村用地红线用地)、旧屋村用地、房地产登记历史遗留处理用地、城市化历史遗留违法建筑处理用地。在这五类合法用地中，旧屋村属于非常特殊的一类，它并不属于政府批准使用的土地或经权利主体补办手续、缴交罚款后获得政府批准使用的土地，而是政府基于尊重历史的原则，对于某些历史形成、已长期存在的原农村旧（祖）屋状态的合法性确认。如果项目涉及旧屋村的，可在计划申报前申请旧屋村范围初步核查，经初步核算认定的旧屋村范围即可计入的合法用地指标。根据《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法》（下称“《旧屋村认定办法》”），旧屋村范围，是指原特区内在《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前（即1992年6月18日前），原特区外在《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》实施前（即1993年7月14日前）正在建设或者已经形成且现状主要为原农村旧（祖）屋等建（构）筑物的集中分布区域。因此，如果项目所在区域存在大量原农村旧（祖）屋等建（构）筑物，开发商可考虑通过启动旧屋村认定来提高项目的合法用地比例。

（五）外部公共利益移交（俗称“飞地”）

除了上述四种路径外，为了借助市场力量增加城市基础设施、公共服务设施等公共利益用地供给，深圳市规土委起草了《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》（征求意见稿）（下称“《暂行规定》”），拟将“公共利益用地”与“更新片区或项目”的实施进行捆绑，通过增加更新项目用地合法面积的方式促使更新项目实施主体向政府移交外部公共利益用地。即如果更新项目实施主体能向政府无偿移交拆除范围外（但需位于同一行政区辖区范围内）公共利益用地，则可根据外部移交用地的面积计入更新项目一定比例权属清晰的合法土地面积，从而破解合法用地比例不低于60%的限制。

但这并不意味着外部移交用地能够全部计入合法用地面积，参照土地整备利益统筹项目，外部移交用地的计入标准需区分不同情况：（1）手续完善的各类用地，等面积计入更新项目合法土地面积；（2）未完善征（转）地手续的用地，按其用地面积的55%计入更新项目合法土地面积。而且，《暂行规定》要求是更新项目合法用地面积达到30%以上，可以按前述标准计入合法用地面积，如果一个更新项目合法用地面积未达到30%以上，是否即无法适用外部公共利益用地移交这一路径，目前政策尚未明确。

对于更新项目实施主体而言，采用这一路径并不是一项容易的决定，该路径所附随的难度显而易见。首当其冲的便是对外部移交用地进行拆迁补偿带来的经济平衡压力，由于项目实施主体必须自行清理外部移交用地的经济关系，向政府无偿移交，由此带来的拆迁补偿成本均必须由实施主体承担。虽然《暂行规定》也提及如果外部移交用地属于建成区，可按“外部移交用地面积*转移系数”计算转移容积计入更新项目，但对于外部移交用地属于未建成区的，并不适用转移容积的规定。而且这些建筑规划增量以及由此换来的更新项目推进是否足够完成经济平衡，对于更新主体而言，是“如人饮水、冷暖自知”。其次，是由此带来的项目进度压力。虽然通过外部移交用地可以帮助实施主体跨过合法用地比例的门槛，但它同样也带来了拆迁难度。众所周知，许多城市更新项目正是因为拆迁问题才深陷泥沼，而外部移交用地的拆迁难度并不比项目范围内的拆迁难度小。根据《暂行措施》的要求，外部移交用地需要在更新项目首期用地审批前无偿完成移交手续，如果届时外部移交用地无法及时完成拆迁及移交，则更新主体同样无法获得更新用地。而且，如果外部移交用地系城中村用地，届时还需要完成集体资产处置的相关程序，亦可能导致项目进度由此拖延。除此之外，外部用地的选择、不同社区间的协调难度等，亦是需要项目实施主体予以综合考虑的因素。

就上述路径来说，购买指标省时省力，还能享受地价优惠，因此城市更新项目大多买的是非农指标，但市面上这种指标已经越来越少了，价格也是越来越水涨船高。调整范围线较为适合范围较大的项目，微小的技术调整就能让项目满足合法用地要求。权属认定之前要统筹考虑所需的资金、时间、人力成本以及可行性等等。而“飞地”相对于其他几种“招数”来说是比较困难且代价较大的，不管是对推进时序还是经济压力都产生较大影响，属于“下策”。一个项目具体采用哪种路径提高合法用地比例，还需要根据项目实际情况来定。